CEDH • Le Protocole n° 16 exécutoire à Monaco : possibilité pour la Cour de révision et le Tribunal Suprême de solliciter un avis consultatif dans le cadre d’une affaire pendante (Ordonnance Souveraine n° 11.840 du 2 avril 2026)

L'Ordonnance Souveraine n° 11.840 du 2 avril 2026 (JDM n° 8795 du 17 avril 2026) a rendu exécutoire le Protocole n° 16 à la Convention européenne de sauvegarde des Droits de l'Homme et des libertés fondamentales (STCE n° 214), ratifié par Monaco le 2 octobre 2024.

SYNTHÈSE

Le Protocole n° 16 à la Convention européenne des droits de l’homme (STCE n° 214) permet au Tribunal Suprême et à la Cour de révision, les plus hautes juridictions de la Principauté de Monaco, d’adresser à la Cour européenne des droits de l’homme (CEDH) des demandes d’avis consultatifs sur des questions de principe relatives à l’interprétation ou à l’application des droits et libertés définis par la Convention ou ses protocoles dans le cadre d'une affaire pendante devant elles, avant de statuer.

La CEDH a le pouvoir discrétionnaire d'accepter ou non la demande d'avis consultatif. Les avis consultatifs, motivés et non contraignants, sont rendus par la Grande Chambre (formation solennelle de la CEDH composée de 17 juges).

Le dialogue direct entre les juridictions nationales et la CEDH vise à assurer une interprétation européenne cohérente, à renforcer la sécurité juridique et prévenir en amont les violations susceptibles de donner lieu à des requêtes individuelles.

A la date de cette publication (21/04/2026), 26 États membres du Conseil de l'Europe sont parties au Protocole n° 16 à la Convention (Albanie, Andorre, Arménie, Azerbaïdjan, Belgique, Bosnie-Herzégovine, Espagne, Estonie, Finlande, France, Géorgie, Grèce, Lettonie, Lituanie, Luxembourg, Macédoine du Nord, Monaco, Monténégro, Pays-Bas, République de Moldova, République slovaque, Roumanie, Saint-Marin, Slovénie, Suède, Ukraine).

La CEDH a rendu huit avis consultatifs (sur 13 demandes, dont 1 en cours et 4 rejetées) résumés ci-dessous, après la présentation de la procédure d'avis consultatif.

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LA PROCÉDURE D'AVIS CONSULTATIF

Demande d'avis consultatif

La demande d'avis consultatif à la CEDH ne peut être sollicitée que dans le cadre d’une affaire pendante devant la juridiction qui procède à la demande. Ce dispositif ne permet pas de procéder à un examen théorique d'une disposition de droit interne, en dehors de tout litige.

Elle doit porter sur des "des questions de principe relatives à l’interprétation ou à l’application des droits et libertés définis par la Convention ou ses protocoles".

La demande doit être motivée, et les éléments pertinents du contexte juridique et factuel de l’affaire pendante doivent être produits par la juridiction (objet de l’affaire interne, faits pertinents révélés par la procédure interne, dispositions juridiques internes pertinentes, questions pertinentes relatives à la Convention dont les droits ou libertés en jeu, voire un résumé des arguments des parties à la procédure interne sur la question, un exposé de son propre avis sur la question). Il ne s'agit pas ce faisant de transférer le litige à la CEDH, mais de lui soumettre la ou les question(s) de principe relatives à l’interprétation ou l’application de la Convention ou de ses protocoles.

La demande d'avis consultatif n'étant pas obligatoire, la juridiction peut retirer la demande à laquelle elle a procédé.

Pouvoir discrétionnaire de la CEDH d'accepter ou de rejeter la demande d'avis consultatif

Il revient à un collège de cinq juges de la Grande Chambre (comprenant de plein droit le juge élu au titre de la Haute Partie contractante dont relève la juridiction qui a procédé à la demande) de se prononcer sur l’acceptation de la demande d’avis consultatif.

Tout refus d’accepter la demande doit être motivé. Cela permet par exemple d'éclaircir ce qu’il convient d’entendre par "des questions de principe relatives à l’interprétation ou à l’application des droits et libertés définis par la Convention ou ses protocoles", de fournir des orientations aux juridictions internes qui envisagent de faire une demande et d'éviter les demandes inadéquates.

A la date de cette publication (21/04/2026), quatre demandes d'avis consultatifs ont été rejetées :

• CEDH, Décision du 14 décembre 2020 rejetant la demande d’avis consultatif formulée par la Cour suprême slovaque portant sur l’indépendance du mécanisme en vigueur pour l’examen des plaintes contre la police, la CEDH ayant estimé que les points soulevés ne portaient pas sur une question pour laquelle la Cour suprême slovaque aurait besoin d’une orientation pour lui permettre de garantir le respect des droits de la Convention lorsqu’elle jugera l’affaire en instance.
• CEDH, Décision du 19 février 2024 rejetant la demande d’avis consultatif formulée par un collège de la chambre criminelle de la Cour Suprême d’Estonie portant sur les ordonnances d’abandon des poursuites par le parquet, la CEDH ayant estimé que, contrairement à ce que requiert le Protocole n° 16, cette demande ne soulève pas de "question de principe", c’est-à-dire de question nouvelle et/ou complexe, la question en cause faisant déjà l’objet d’une jurisprudence bien établie ; l'abandon des poursuites par un procureur ne vaut ni condamnation ni acquittement, et l’article 4 du Protocole n° 7 (Droit à ne pas être jugé ou puni deux fois - non bis in idem) ne trouve donc pas à s’appliquer dans pareille situation.
• CEDH, Décision du 28 juin 2024 rejetant la demande d’avis consultatif formulée par la Haute Cour de cassation et de justice de Roumanie, portant sur la confiscation d’une somme d’argent à une fonctionnaire, à la suite d’un contrôle de son patrimoine effectué par l’Agence nationale d’intégrité (ANI), la CEDH ayant estimé que la demande portant sur l’interprétation des articles 6 (droit à un procès équitable) de la Convention et 1 du Protocole n° 1 (protection de la propriété) à la Convention ne concernait pas une question de principe au sens de l’article 1 § 1 du Protocole n° 16 qui justifierait un examen par la Grande Chambre ; les questions posées s’inscrivent dans une jurisprudence nourrie de la CEDH, dont plusieurs aspects sont judicieusement cités par la juridiction demanderesse dans sa décision de saisir la CEDH.
• CEDH, Décision du 16 décembre 2024 rejetant la demande d’avis consultatif formulée par la Haute Cour de cassation et de justice de Roumanie, portant sur la révocation d’une magistrate de sa fonction de juge du fait de ne pas s'être présentée à une expertise pour déterminer si elle souffrait d’une maladie mentale l’empêchant d’exercer sa fonction de manière adéquate, la CEDH ayant estimé que la demande portant sur l’application de l’article 8 (droit au respect de la vie privée et familiale) et sur le niveau requis de précision de la loi interne ayant servi de base légale à la mesure de révocation ne concernait pas une question de principe au sens de l’article 1 § 1 du Protocole n° 16 qui justifierait un examen par la Grande Chambre ; la CEDH expose un aperçu pertinent de sa jurisprudence à cet effet ; pas de motifs qui nécessiteraient que la CEDH précise davantage les principes existants ; la juridiction demanderesse dispose des moyens nécessaires pour garantir le respect des droits protégés par la Convention lorsqu’elle jugera le litige en instance.

Observations écrites et audiences

En cas d'acceptation, le Commissaire aux droits de l’homme du Conseil de l’Europe et la Haute Partie contractante dont relève la juridiction qui a procédé à la demande ont le droit de présenter
des observations écrites et de prendre part aux audiences.

La procédure d’avis consultatif n’étant pas contradictoire, le Gouvernement de la Haute Partie contractante a le droit, mais pas l'obligation, de présenter ses observations écrites.

Toute autre Haute Partie contractante ou personne peut être invitée par le Président de la CEDH, dans l’intérêt d’une bonne administration de la justice, à présenter également des observations écrites ou à prendre part aux audiences.

Motivation et portée des avis consultatifs

Les avis consultatifs doivent se limiter aux points qui ont un lien direct avec le litige en instance au plan interne, et doivent être motivés.

La CEDH a le pouvoir de reformuler les questions posées par la juridiction dont émane la demande, de joindre les questions qui lui sont posées, et de ne pas répondre aux questions qui ne satisfont pas aux critères du Protocole n° 16.

Si l’avis consultatif n’exprime pas, en tout ou en partie, l’opinion unanime des juges de la Grande Chambre, tout juge a le droit d’y joindre une opinion séparée (dissidente ou concordante).

Les avis consultatifs de la CEDH ne sont pas contraignants. Il revient à la juridiction qui a procédé à la demande de décider des effets de l’avis consultatif sur la procédure interne.

Le fait qu’un avis consultatif ait été rendu n’empêche pas une partie d’exercer ensuite un recours individuel devant la CEDH. Toutefois, si la juridiction nationale a suivi cet avis, les griefs portant sur les questions déjà tranchées sont en principe déclarés irrecevables ou rayés du rôle.

Les avis consultatifs n’ont pas d’effet direct sur d’autres requêtes, mais ils font partie de la jurisprudence de la CEDH et leur interprétation de la Convention et de ses protocoles a une portée équivalente à celle dégagée dans ses décisions et arrêts.

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PANORAMA des avis consultatifs rendus par la CEDH

A la date de cette publication (21/04/2026), la CEDH a rendu les avis consultatifs suivants :

— CEDH, Avis consultatif du 5 mars 2026 sur le statut des lieux monastiques et la compétence des tribunaux pour connaître d’un litige les concernant (demande n° P16-2025-001 de la Cour suprême ukrainienne)

• Litige opposant un monastère de l’Église catholique grecque ukrainienne à une ancienne religieuse sur l’existence d’un droit pour celle-ci de résider dans un couvent appartenant au monastère, couvent qu’elle a quitté en 2017 dans le contexte d’un conflit au sein de la communauté religieuse.
• Avis de la CEDH :
  → Une cellule d’un monastère ou d’un couvent peut être considérée comme le "domicile", au sens de l’article 8 (droit au respect du domicile) lu à la lumière de l’article 9 (liberté de religion) de la Convention, des personnes ayant des liens suffisants et continus avec ce lieu. Si ces liens sont uniquement fondés sur des motifs religieux, alors la situation de ces personnes au sein de la communauté religieuse en question qui occupe les lieux revêt une importance particulière.
  → La question de savoir quel type de juridiction a compétence pour connaître du litige n’est pas directement régi par l’article 6 § 1 (droit d’accès à un tribunal) de la Convention. Il appartient au premier chef à la juridiction demanderesse de trancher en recherchant si la procédure porte ou non sur un droit reconnu en droit interne.

— CEDH, Avis consultatif du 14 décembre 2023 sur le refus d’autoriser une personne à exercer la profession d’agent de sécurité ou de gardiennage en raison de sa proximité avec un mouvement religieux ou de son appartenance à celui-ci (demande n° P16-2023-001 du Conseil d'État belge)

• Recours en annulation introduit par un agent de sécurité devant la section du contentieux administratif du Conseil d’État de Belgique contre une décision du ministère de l’Intérieur de lui retirer la carte d’identification l’habilitant à exercer la profession d’agent de sécurité ou de gardiennage au motif qu’il a des contacts avec des individus de tendance "salafiste scientifique".
• Avis de la CEDH :
  → L’appartenance avérée d’une personne à un mouvement religieux considéré par l’autorité administrative compétente, compte tenu de ses caractéristiques, comme présentant une menace
  pour l’État, peut justifier le refus d’autoriser cette personne à exercer la profession d’agent de gardiennage ou de sécurité, à condition que la mesure en question :
  1. repose sur une base légale accessible et prévisible,
  2. soit adoptée eu égard au comportement ou aux actes de la personne concernée,
  3. soit prise, eu égard à l’activité professionnelle de cette personne, en vue de prévenir la réalisation d’un risque réel et sérieux pour la société démocratique et poursuive un ou plusieurs buts légitimes au sens de l’article 9 § 2 (droit à la liberté de pensée, de conscience et de religion) de la Convention,
  4. soit proportionnée au risque qu’elle entend prévenir ainsi qu’au(x) but(s) légitime(s) qu’elle est destinée à poursuivre,
  5. et puisse être soumise à un contrôle juridictionnel indépendant, effectif et entouré de garanties procédurales adéquates quant au respect des conditions énumérées ci-dessus.

— CEDH, Avis consultatif du 13 avril 2023 sur le statut et les droits procéduraux d’un parent biologique dans la procédure d’adoption de son enfant majeur (demande n° P16-2022-001 de la Cour suprême de Finlande)

• Procédure concernant une demande d’adoption d’un enfant devenu majeur sollicité par sa tante qui l’avait accueilli dès l’âge de trois ans, autorisée par les juridictions nationales malgré l’opposition de la mère biologique qui a formé le recours.
• Avis de la CEDH :
  → Les procédures judiciaires relatives à l’adoption d’un enfant majeur pouvant être considérées comme affectant la vie privée du parent biologique, l’article 8 (droit
  au respect de la vie privée) de la Convention est applicable. Toutefois, le respect des exigences procédurales en découlant pour la mère biologique n’exige pas qu'elle se voie offrir des garanties telles que la qualité de partie à la procédure d’adoption ou le droit de former un recours.
  → Il incombe à la Cour suprême finlandaise de déterminer si la procédure judiciaire relative à l’adoption d’un adulte fait entrer en jeu pour la mère biologique un droit quelconque reconnu en droit interne, et à défaut, l’article 6 (droit d’accès à un tribunal) ne sera pas applicable dans l’affaire en instance.

— CEDH, Avis consultatif du 13 juillet 2022 sur la différence de traitement entre les associations propriétaires "ayant une existence reconnue à la date de la création d’une association communale de chasse agréée" et les associations de propriétaires créées ultérieurement (demande n° P16-2021-002 du Conseil d'Etat français)

• Recours pour excès de pouvoir en lien avec une modification apportée à l’article L. 422-18 du code de l’environnement par l’article 13 de la loi n° 2019-773 du 24 juillet 2019 portant création de l’Office français de la biodiversité, modifiant les missions des fédérations des chasseurs et renforçant la police de l’environnement, qui exclut la possibilité pour les associations de propriétaires créées après la constitution d’une association communale de chasse agréée (ACCA) de retirer leurs terrains du territoire du périmètre de chasse de l’ACCA, une fois atteint le seuil de superficie minimale requis pour ce faire.
• Avis de la CEDH :
  → Il appartient au Conseil d’Etat d’apprécier si la différence de traitement (qui résulte de l’article L. 422-18 du code de l’environnement dans sa rédaction issue de la loi du 24 juillet 2019, entre les associations "ayant une existence reconnue à la date de la création de l’ACCA" et les associations créées postérieurement) peut relever du champ d’application de l’article 14 de la Convention (Interdiction de discrimination) combiné avec l’article 1 du Protocole n° 1 (droit à la propriété) et, dans l’affirmative, si elle concerne ou non des personnes placées dans des situations analogues ou comparables.
  → En cas de réponse affirmative à ces deux questions, le Conseil d'Etat doit déterminer si la différence de traitement en cause est "légitime et raisonnable" et, partant, compatible avec l’article 14 de la Convention (le législateur doit poursuivre un ou plusieurs "buts légitimes" en distinguant les catégories de propriétaires ou de détenteurs de droits de chasse en fonction de la date de la création de leur association) combiné avec l’article 1 du Protocole n° 1 (base légale satisfaisant à l’exigence de légalité).

— CEDH, Avis consultatif du 26 avril 2022 sur l’applicabilité de la prescription aux poursuites, condamnations et sanctions pour des infractions constitutives, en substance, d’actes de torture (demande n° P16-2021-001 de la Cour de cassation arménienne)

• Litige portant sur l’exécution de l’arrêt Virabyan c. Arménie rendu en 2012 par la CEDH, dans lequel les mauvais traitements infligés au requérant lors de sa garde à vue avaient été qualifiés de torture. Les deux policiers en cause ont été reconnus coupables tout en étant exonérés de responsabilité et de toute peine en raison de la prescription des faits. Le procureur a contesté cette application de la prescription, estimant qu’elle était incompatible avec l’article 3 (Interdiction de la torture) de la CEDH.
• Avis de la CEDH :
  → Il appartient au premier chef à la juridiction nationale de déterminer si des règles de droit international ayant valeur normative dans l’ordre juridique interne peuvent constituer une base légale suffisamment claire et prévisible au sens de l’article 7 (Pas de peine sans loi) de la Convention pour permettre de conclure que l’infraction en question est imprescriptible.

— CEDH, Avis consultatif du 8 avril 2022 sur la législation relative à la procédure d’impeachment (Demande n° P16-2020-002 de la Cour administrative suprême lituanienne)

• Litige portant sur la proportionnalité, sous l’angle de l’article 3 (Droit à des élections libres) du Protocole n°1 à la Convention, d’une interdiction générale pour une personne de se porter candidate à une élection après une destitution dans le cadre d’une procédure d’impeachment.
• Avis de la CEDH :
  → Toute décision sur le point de savoir si une interdiction d’exercer un mandat parlementaire a excédé ce qui est acceptable au regard de l’article 3 (Droit à des élections libres) du Protocole n° 1 à la Convention devrait prendre en compte les événements qui ont conduit à la destitution de la personne concernée mais aussi les fonctions que cette dernière entend exercer à l’avenir, sous l’angle du système constitutionnel et de la démocratie dans son ensemble dans l’État concerné.

— CEDH, Avis consultatif du 29 mai 2020 sur le recours à la technique de "législation par référence" en droit pénal et aux critères à appliquer pour comparer la loi pénale telle qu’elle était en vigueur au moment de la commission de l’infraction et la loi pénale telle que modifiée (Demande n° P16-2019-001 de la Cour constitutionnelle arménienne)

• Litige portant sur l’interprétation et l'application d’un article du code pénal arménien pénalisant le renversement de l’ordre constitutionnel en renvoyant à plusieurs articles de la Constitution arménienne et son application au regard de l’article 7 (pas de peine sans loi) de la Convention (infraction définie au moyen de la technique de "législation par référence"), dans le contexte d’une procédure dirigée contre l’ancien président Robert Kocharyan. Il s'agissait de savoir si cette disposition qui définit une infraction en se référant à certaines dispositions de la Constitution, un acte juridique ayant la force juridique suprême et un niveau supérieur d’abstraction, peut remplir les conditions de précision, d’accessibilité, de prévisibilité et de stabilité découlant de la Convention.
  
• Avis de la CEDH :
  → Une telle disposition utilisant la technique de "législation par référence" ou de "législation par renvoi" pour incriminer des actions ou omissions, peut être compatible avec les exigences de la Convention. La norme référente et la norme référée, lues conjointement, doivent permettre à la personne concernée de déterminer, en s’entourant au besoin de conseils éclairés, quel comportement est propre à engager sa responsabilité pénale. La Cour précise, entre autres, que la manière la plus efficace de garantir la clarté et la prévisibilité d’une incrimination conçue sur ce modèle est de faire en sorte que la référence soit explicite et que la norme référente définisse les éléments constitutifs de l’infraction.
  → Concernant les critères à appliquer, pour déterminer si, aux fins de l’article 7 (pas de peine sans loi) de la Convention, une loi adoptée après la commission de l’infraction reprochée est plus ou moins favorable à l’accusé que la loi qui était en vigueur au moment de la commission alléguée de l’infraction, compte tenu du principe de non-rétroactivité de la loi pénale, Si la loi postérieure est plus sévère, elle ne peut pas être appliquée.

— CEDH, Avis consultatif du 10 avril 2019 sur la reconnaissance en droit interne d’un lien de filiation entre un enfant né d’une gestation pratiquée à l’étranger et la mère d’intention (Demande n° P16-2018-001 de la Cour de cassation française)

• Procédure de réexamen du pourvoi en cassation formé contre l’arrêt de la cour d’appel de Paris du 18 mars 2010 qui avait annulé la transcription sur les registres de l’état civil français des actes de naissance américains des enfants Mennesson, en ce qu’il désignait comme étant sa "mère légale" la "mère d’intention", suite à l'arrêt Mennesson c. France (2014) concernant la reconnaissance en France de la filiation d’enfants nés par gestation pour autrui (GPA) aux États‑Unis, dans lequel la CEDH avait retenu une violation du droit au respect de la vie privée des enfants. À la suite de cet arrêt, la jurisprudence française a évolué en autorisant la transcription de l’acte de naissance pour le père d’intention lorsqu’il est le père biologique, à l’exclusion de la maternité d’intention.
• Avis de la CEDH :
  → Pour le cas d’un enfant né à l’étranger par GPA et issu des gamètes du père d’intention et d’une tierce donneuse et alors que le lien de filiation entre l’enfant et le père d’intention a été reconnu en droit interne, l'article 8 (Droit au respect de la vie privée) de la Convention requiert des États qu'ils offrent une possibilité de reconnaissance d’un lien de filiation entre l’enfant et la mère d’intention, désignée dans l’acte de naissance légalement établi à l’étranger comme étant la "mère légale" ; mais il ne requiert pas que cette reconnaissance se fasse par la transcription sur les registres de l’état civil de l’acte de naissance légalement établi à l’étranger ; elle peut se faire par une autre voie, telle l’adoption de l’enfant par la mère d’intention.

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Source : https://www.echr.coe.int/fr/ad...