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28

juin
2024

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Droit international et européen

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Compliance

28/ juin
2024

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Droit international et européen — Droit public — Compliance

GAFI / MONEYVAL : Liste grise, calendrier de sortie, historique du dispositif de lutte contre le blanchiment de capitaux, le financement du terrorisme et la prolifération de Monaco

Placement de Monaco sur liste grise du GAFI et calendrier de sortie (juin 2024):

La Plénière (organe de décision) du Groupe d'action financière (GAFI), l’organisme international qui conçoit et promeut les stratégies de lutte contre le blanchiment d'argent, le financement du terrorisme et de la prolifération des armes de destruction massive (LCB/FT-P), a placé en juin 2024 la Principauté de Monaco sur la liste des « Juridictions soumises à une surveillance renforcée » (en anglais « Jurisdiction Under Increased Monitoring ») communément appelée « liste grise ».

Le Gouvernement précise le calendrier de sortie de la liste grise arrêté "qui s’étend sur un an et demi (jusqu’en janvier 2026), avec deux points d’étape intermédiaires (mai 2025, septembre 2025)." (Communiqué de presse du 28 juin 2024, "Monaco placé en liste « grise » du GAFI : le Gouvernement Princier s’engage pour une sortie de la liste selon le calendrier convenu à Singapour")

La déclaration du GAFI accompagnant le placement sur liste grise comporte un bref résumé des actions récentes prises par Monaco, ainsi qu'une liste des défaillances stratégiques restant à traiter axées sur l'effectivité du dispositif LCB/FT-P (devant être mises en œuvre dans le calendrier fixé pour sortir de la liste), comme suit (traduction libre du texte anglais officiel) :

"En juin 2024, Monaco a pris un engagement politique de haut niveau de travailler avec le GAFI et MONEYVAL pour renforcer l'efficacité de son régime de lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme. Depuis l'adoption de son rapport d'évaluation mutuelle (REM) en décembre 2022, Monaco a réalisé des progrès significatifs sur plusieurs des actions recommandées par le REM, notamment en établissant une nouvelle cellule de renseignement financier (CRF) et un superviseur LBC/FT combinés, en renforçant son approche en matière de détection et d'enquête sur le financement du terrorisme, en mettant en œuvre des sanctions financières ciblées et une supervision basée sur le risque des organisations à but non lucratif.

Monaco continuera à travailler avec le GAFI pour mettre en œuvre son plan d'action en : (1) renforçant la compréhension des risques liés au blanchiment d'argent et à la fraude fiscale commise à l'étranger ; (2) démontrant une augmentation soutenue des demandes d'identification et de saisie d'avoirs criminels à l'étranger ; (3) renforçant l'application des sanctions pour les infractions à la loi sur le blanchiment d'argent et le financement du terrorisme et les infractions aux exigences en matière de propriété de base et de propriété effective ; (4) achevant son programme de dotation en ressources pour sa CRF et renforçant la qualité et la ponctualité des déclarations de soupçons ; (5) améliorant l'efficacité judiciaire, notamment en augmentant les ressources des juges d'instruction et des procureurs et en appliquant des sanctions efficaces, dissuasives et proportionnées pour le blanchiment de capitaux ; et (6) augmentant la saisie des biens soupçonnés de provenir d'activités criminelles."

Voir également le Communiqué du Conseil National du 28 juin 2024.

A noter :

Ce qui a déclenché le processus d’examen par le Groupe d'examen de la coopération internationale (GECI) du GAFI : l'identification d'un niveau d’efficacité faible ou modéré pour 11 résultats immédiats (Évaluation des risques, coordination des politiques, Coopération internationale, Contrôle, Mesures préventives, Personnes morales et constructions juridiques, Renseignements financiers, Enquêtes et poursuites pour BC, Confiscation, Enquêtes et poursuites pour FT, Mesures préventives et sanctions financières pour FT, Sanctions financières pour FP) dans le Rapport d’évaluation mutuelle de 5e cycle (2015-2021) de Monaco de décembre 2022, rendu public le 23 janvier 2023 (en détail infra).

A la suite de quoi la Principauté a adopté quatre lois et nombre de textes réglementaires d’application pour mettre son arsenal juridique préventif et répressif en conformité avec les exigences internationales en matière de LCB/FT-P (en détail infra) et opéré des réformes structurelles (comme par ex. l'institution de l'AMSF, autorité administrative indépendante, en remplacement du SICCFIN), Le plan d'action d'ici à 2026 est centré sur la mise en œuvre pratique (outils techniques et opérationnels, moyens humains et financiers, coopération internationale, sanctions).

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HISTORIQUE DES ACTIONS DE MONACO en matière de LCB/FT-P (2018-2024) :

Evaluation de Monaco de 5e cycle (2015-2021) : Rapport MONEYVAL adopté en décembre 2022

Une réunion en face à face entre l’équipe d’évaluation de MONEYVAL et les autorités monégasques s’est tenue du 12 au 14 septembre 2022 à Strasbourg, au cours de laquelle le projet de rapport d’évaluation mutuelle (REM) a été mis à jour et préparé pour la 64e réunion plénière de MONEYVAL.

Le Rapport d’évaluation mutuelle du 5e cycle (2015-2021) de Monaco a été rendu public le 23 janvier 2023.

Il a été examiné et adopté lors de la 64e réunion plénière de MONEYVAL (marquant par ailleurs le 25e anniversaire du Comité) qui s’est tenue du 5 au 9 décembre 2022.

Le Rapport analyse le niveau de conformité aux 40 Recommandations du Groupe d’action financière (GAFI), le niveau d’efficacité du dispositif de lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme de la Principauté de Monaco, et émet des recommandations en vue de le renforcer. Consulter le Rapport > https://rm.coe.int/moneyval-20...

Synthèse des conclusions générales du Rapport :

  • Compréhension des risques de blanchiment de capitaux et de financement du terrorisme par les autorités : basée sur les résultats de l'Evaluation Nationale des Risques 2 (ENR 2, voir supra) qui place l’escroquerie, la corruption, la fraude fiscale (à la TVA et à l’impôt sur les bénéfices) comme les principales infractions sous-jacentes au blanchiment de capitaux,, celle-ci reste à améliorer ; la compréhension des risques de blanchiment de capitaux et de financement du terrorisme liés aux personnes morales et constructions juridiques est assez satisfaisante en ce qui concerne les activités menées mais demeure limitée quant à la manière dont elles sont ou peuvent être utilisées à des fins de BC/FT ;
  • Accès des autorités aux renseignements (en grande partie indirectement) : bien que les autorités d’enquête aient accès aux renseignements financiers et autres informations permettant d'établir des preuves et de localiser les produits du crime lié au blanchiment de capitaux, au financement du terrorisme et aux infractions associées, la contribution des professionnels des secteurs autres que bancaire (la majorité des déclarations de soupçons provient des banques) demeure limitée. Malgré le soutien et les orientations pratiques fournies aux assujettis, certaines problématiques majeures n’ont pas fait l’objet d’analyse particulière ;
  • Enquêtes et poursuites : malgré la capacité de Monaco d'obtenir des condamnations pour blanchiment de capitaux impliquant des produits du crime générés à l'étranger et pour blanchiment de capitaux autonome, des lacunes subsistent (nombre d'enquêtes de blanchiment de capitaux restant modestes ; concernant les affaires complexes, les faits de blanchiment de capitaux par un tiers, les sanctions en terme d'efficacité et de caractère dissuasif) ; en matière de financement du terrorisme, la pleine capacité de déceler les cas potentiels n'est pas démontrée (absence de procédures spécifiques en la matière et si la coopération entre autorités compétentes semble adéquate, une lacune majeure en pratique réside dans le manque d’échange d’informations avec la douane française) ;
  • Recouvrement des avoirs : efficacité avec une augmentation de l’application de mesures provisoires. Les résultats s'agissant des mesures de confiscation ordonnées sont à améliorer (faible nombre, ne visent pas les biens de valeur correspondante ou les biens détenus par un tiers, manque de cohérence avec le profil risque de blanchiment de capitaux) ;
  • Cadre juridique pour la mise en œuvre des sanctions financières ciblées (financement du terrorisme et de la prolifération) au niveau international, européen et national : nouveau dispositif globalement approprié qui commence à prouver son efficacité. Les grandes institutions financières ont une compréhension satisfaisante de leurs obligations en la matière, tandis que l'application de ce dispositif est améliorable pour les institutions financières de taille plus modeste ainsi que les entreprises et profession non financières désignées. Une étape importante a été franchie avec la première évaluation des risques du secteur à but non lucratif réalisée en 2022 ;
  • Compréhension des risques, mise en œuvre des obligations de vigilance et des mesures de gel par les assujettis : malgré leur compréhension des risques, peu d'institutions financières ont été dans la capacité d’expliquer spécifiquement les risques de blanchiment et de financement du terrorisme liés aux caractéristiques de leurs portefeuilles clients ou de leur profil d'activité. Les lacunes réglementaires relatives aux bénéficiaires effectifs et aux personnes politiquement exposées affectent les secteurs tant financiers que non financiers. L’application des mesures de gel des avoirs et des ressources économiques, variable selon les secteurs, est généralement satisfaisante ;
  • Politique de supervision : celle-ci s'apparente plus à une sensibilisation des assujettis à leurs obligations qu’à une supervision en ligne avec les standards internationaux et recours aux sanctions (manque de ressources humaines et d'outils informatiques adaptés aux missions du SICCFIN) ;
  • Coopération internationale : l'exécution des demandes d'entraide par les autorités de poursuite est satisfaisante, la coopération policière est adéquate. Néanmoins des obstacles législatifs entravent la coopération internationale de Monaco, la sollicitation des homologues étrangers apparaît limitée au vu du risque et du contexte monégasque, les délais de réponse du SICCFIN à ses homologues dans le contexte de renseignement financier sont inadaptés.

Evolution du cadre juridique monégasque en réponse au Rapport MONEYVAL (2023-2024) :

Les recommandations du Comité MONEYVAL sont transcrites dans la législation et la réglementation monégasques :

S'y ajoutent des textes réglementaires d'application.

Stratégie nationale de lutte contre le blanchiment de capitaux, le financement du terrorisme, la prolifération des armes de destruction massive, suite au Rapport MONEYVAL (2022-2024) :

La Stratégie Nationale est consultable sur le Site officiel de l'Autorité Monégasque de Sécurité Financière (AMSF, succédant au SICCFIN) >https://amsf.mc/publications/s...

Les piliers de la Stratégie Nationale :

La Stratégie Nationale repose sur les six piliers suivants, dont elle détaille le contenu :

  • Enrichissement du cadre législatif et réglementaire (voir ci-dessus) ;
  • Renforcement des moyens techniques et humains ;
  • Plus d'accompagnement des professionnels assujettis ;
  • Prévention des risques par une meilleure connaissance des acteurs et l'optimisation de la supervision ;
  • Poursuite et renforcement de la coordination nationale et la coopération internationale ;
  • Amélioration du cadre de la lutte contre le financement du terrorisme.

Coordination et suivi de la politique nationale de lutte contre le blanchiment de capitaux, le financement du terrorisme, la prolifération des armes de destruction massive et la corruption :

Le Comité de coordination et de suivi de la stratégie nationale de lutte contre le blanchiment de capitaux, le financement du terrorisme, la prolifération des armes de destruction massive et la corruption a été créé par l'Ordonnance n° 8.964 du 6 décembre 2021, dont la composition a été modifiée par l'Ordonnance n° 9.061 du 21 janvier 2022.

Concomitamment à la publication du rapport MONEYVAL de 5e cycle (voir infra), l'Ordonnance n° 8.964 a été abrogée et remplacée par l'Ordonnance n° 9.729 du 1er février 2023 instituant sous un nouveau régime le Comité de coordination et de suivi de la stratégie nationale de lutte contre le blanchiment de capitaux, le financement du terrorisme et de la prolifération des armes de destruction massive et la corruption, lequel a pour mission de servir de mécanisme de coordination et de surveillance pour toute question en la matière. Il est la pierre angulaire pour le pilotage de la stratégie nationale de lutte.

Il a en effet été recommandé aux autorités monégasques de s'assurer que le Comité de coordination et de suivi « soit une plate-forme efficace de coopération pour toutes les autorités compétentes et soit doté des moyens nécessaires pour mener efficacement sa mission ».

L'Ordonnance n° 9.729 renforce ainsi ses missions, désormais listées (art. 2) en lui conférant un "rôle central dans la détermination des orientations et actions à entreprendre dans les domaines relevant de sa compétence, en vue de renforcer encore davantage les dispositifs monégasques de lutte contre la criminalité financière". (Communiqué de presse du Gouvernement princier du 9 février 2023 "Rapport MONEYVAL - Prochaine réunion du Comité de coordination et de suivi").

Il est chargé de coordonner avec le Comité consultatif en matière de gel des fonds et des ressources économiques, compétent en matière de mise en œuvre des sanctions économiques décrétées par l’Organisation des Nations Unies, l’Union européenne et par la République française, la mise en œuvre desdites sanctions.

S'agissant de sa composition, le Comité est présidé par le Ministre d’État, ou en son absence, par le Conseiller de Gouvernement-Ministre des Finances et de l’Économie, et comprend deux Collèges :

  • Le premier collège (représentants des autorités administratives, organes exécutifs et judiciaires) "détermine, au moyen de résolutions, les orientations et les actions à entreprendre dans les domaines relevant de ses attributions énumérées à l'article 2";
  • Le second collège (outre les membres du premier collège, représentants de l'organe législatif, des professions réglementées et d'autres acteurs du secteur privé) a des "fonctions de conseil à l’égard du premier Collège".

Sa première réunion sous ce nouveau dispositif s'est tenue le 16 février 2023, avec l'agenda suivant (Communiqué de presse du Gouvernement Princier, 9 février 2023, "Rapport MONEYVAL - Prochaine réunion du Comité de coordination et de suivi") :

  • l'adoption du plan de travail détaillé 2023 du Comité ;
  • le programme de campagne d’information destinée au secteur privé « AML Tuesday Webinars » ;
  • la mise à jour de la Stratégie Nationale 2022-2024 ;
  • la mise à jour du Plan d’action national.

La réunion du Comité du 27 juillet 2023 (AMSF, "Actualité", 1er août 2023) a été axée sur :

  • le progrès du Plan d’action national pour chaque objectif stratégique ;
  • l’avancement des mises en œuvre des recommandations du Comité MONEYVAL ;
  • le projet d’évaluation des risques liés aux actifs numériques ;
  • le manuel sur l’entraide pénale internationale.

Ont été adoptés :

  • le plan d’actions spécifiques de la Direction des Services Fiscaux,
  • le plan d’actions du Conseil de l’Ordre des avocats et avocats-défenseurs,
  • l’évaluation des risques liés au financement du terrorisme
  • le Memorandum of understanding du Groupe de contact Parquet Général/Direction de la Sureté Publique/SICCFIN.

Le 10 juillet 2024, le Comité s'est réuni pour faire un point de situation après le placement de Monaco sur la liste grise (Communiqué de presse du Gouvernement princier, 12 juillet 2024, Le Comité de coordination et de suivi de la stratégie nationale se penche sur le plan d’actions du GAFI).

Evaluation Nationale des Risques (ENR) de blanchiment de capitaux, de financement du terrorisme et de la corruption (2017, 2021) :

L’Evaluation nationale des Risques visant à identifier, évaluer et comprendre les risques de blanchiment de capitaux et de financement du terrorisme à Monaco, afin d’adapter les procédures nationales en fonction des risques, fait partie des éléments soumis à l’appréciation de MONEYVAL.

La première Évaluation Nationale des Risques (ENR 1) a été menée entre décembre 2015 et mai 2017. Voir >> https://www.siccfin.mc/Evaluat...

L’ENR 2 a été lancée en 2020. Le 15 avril 2021, le Directeur du SICCFIN, également chef de la délégation monégasque auprès du comité MONEYVAL, a présenté un point d’étape des travaux de l’ENR 2 aux représentants des secteurs public et privé et des principaux responsables des forces économiques monégasques. L’ENR 2 a été publiée en décembre 2021. Voir >> https://www.siccfin.mc/Evaluat...

L'ENR 3 de la Principauté de Monaco s'effectuera à compter de 2024.

Evolution du cadre juridique monégasque (2018-2022) :

Suite au retour des évaluateurs de MONEYVAL dans le cadre de l’évaluation technique du cadre juridique monégasque, des ajustements du dispositif de prévention du blanchiment de capitaux, du financement du terrorisme et de la corruption avaient été opérés par la Loi n° 1.520 du 11 février 2022 (nouveaux assujettis, obligation d’organisation interne, correspondant bancaire, réforme de la procédure CERC, etc.) et la Loi n° 1.537 du 9 décembre 2022 (activité de domiciliation exercée à titre principal).

De même, les observations du Comité MONEYVAL ont conduit à la réforme du régime de droit commun de l’entraide judiciaire internationale (Loi n° 1.536 du 9 décembre 2022) et des dispositions du Code de procédure pénale en matière de saisie et confiscation des instruments et produits du crime (Loi n°1535 du 9 décembre 2022).

Au total, au cours du 5e cycle d'évaluation, neuf lois en lien avec la lutte contre le blanchiment de capitaux, le financement du terrorisme et la corruption ont été adoptées par la Principauté. Outre les quatre lois précitées adoptées en 2022, il faut ajouter les cinq lois suivantes :

  • Loi n° 1.534 du 9 décembre 2022 modifiant certaines dispositions du Code pénal et du Code de procédure pénale relatives à l'instruction et au pourvoi en révision en matière pénale ;
  • Loi n° 1.533 du 9 décembre 2022 relative à l'enquête préliminaire et aux mesures alternatives aux poursuites ;
  • Loi n° 1.521 du 11 février 2022 portant diverses mesures pénales en matière de lutte contre le blanchiment de capitaux et contre la fraude et la contrefaçon des moyens de paiement autres que les espèces ;
  • Loi n° 1.503 du 23 décembre 2020 renforçant le dispositif de lutte contre le blanchiment de capitaux, le financement du terrorisme et la corruption ;
  • Loi n° 1.462 du 28 juin 2018 renforçant le dispositif de lutte contre le blanchiment de capitaux, le financement du terrorisme et la corruption.

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Le Comité MONEYVAL et son système d’évaluation :

MONEYVAL , organe permanent de suivi du Conseil de l’Europe, est l’« organisme régional de type GAFI » chargé d’évaluer la Principauté de Monaco (le GAFI évaluant directement ses 38 membres, dont le pays voisin).

Le système d’évaluation de MONEYVAL est un examen par les pairs, c’est-à-dire un processus d’autoévaluation et d’évaluation mutuelle qui repose sur le modèle du GAFI, avec un ensemble plus complet de normes anti-blanchiment.

Les principales normes internationales sur lesquelles s’appuient les évaluations de MONEYVAL sont les suivantes :

  • 40 Recommandations du GAFI du 16 février 2012 sur la lutte contre le blanchiment de capitaux, et le financement du terrorisme, et la prolifération des armes de destruction massive ;
  • 9 Recommandations spéciales du GAFI relatives au financement du terrorisme ;
  • Convention des Nations Unies contre le trafic illicite de stupéfiants et de substances psychotropes de 1988 (Convention de Vienne) ;
  • Convention des Nations Unies contre la criminalité transnationale organisée de 2000 (Convention de Palerme) ;
  • Convention du Conseil de l’Europe relative au blanchiment, au dépistage, à la saisie et à la confiscation des produits du crime de 1990 (Convention de Strasbourg);
  • Convention internationale pour la répression du financement du terrorisme de 1999 (Convention de New York) ;
  • Résolutions du Conseil de Sécurité des Nations Unies relatives au gel d’avoirs liés au terrorisme ;
  • 5e Directive (UE) 2015/849 du 20 mai 2015 consolidée en 2018, relative à la prévention de l’utilisation du système financier aux fins du blanchiment de capitaux ou du financement du terrorisme.
  • 6e Directive (UE) 2018/1673 visant à lutter contre le blanchiment de capitaux au moyen du droit pénal.

Pour mémoire, la Principauté de Monaco prend des mesures d’effets équivalents aux directives de l’Union européenne relatives à la lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme conformément aux recommandations du Groupe d’Action Financière Internationale contre le blanchiment des capitaux et le financement du terrorisme (GAFI), lesquelles figurent à l’Annexe B de l’Accord monétaire conclu avec l’Union Européenne qui est en vigueur depuis le 1er décembre 2011.

Formation méthodologique :

Les 9-10 décembre 2020, le Secrétariat de MONEYVAL a dispensé (en virtuel) la formation habituelle (ayant lieu 1 an avant la visite sur place) aux représentants de la cellule de renseignement financier (SICCFIN), aux services répressifs et de surveillance, aux représentants d’institutions financières et du secteur non financier.

Une journée de formation (en présentiel) a été programmée début février 2021. Cette formation a visé à familiariser tous les acteurs nationaux impliqués dans l’évaluation avec les normes et la méthodologie sous-jacentes du Groupe d’action financière (GAFI) et l’approche d’évaluation de MONEYVAL.

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